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上海社区戒毒(康复)试点工作的探索与分析

[发布时间]:2017-6-27 11:25:45

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周广洪* 张 勇** 钱承建*** 张连祥****
社区戒毒、社区康复是我国戒毒康复体系的重要组成部分。《中共中央、国务院关于加强禁毒工作的意见》明确提出要创新吸毒人员服务管理,积极探索有效的戒毒康复模式,要点之一就是要全面推进社区戒毒、社区康复工作,提高戒毒实效。上海市戒毒管理局以劳教制度废止为契机,立足司法行政戒毒管理职能转型,先行先试,积极推进社区戒毒社区康复试点工作。试点工作于2014年2月至10月在浦东新区、长宁区、普陀区、奉贤区四区开展。
一、社区戒毒(康复)试点工作基本情况
(一)整体设计规划,上下联动推进
1. 加强组织领导,健全组织架构。由司法行政部门牵头开展社区戒毒社区康复工作。市司法局积极牵头,成立由市司法局、市戒毒管理局和试点区司法局分管领导共同组成的工作专班,明确多层面联席会议制度。试点区成立工作领导小组,由司法局筹建戒毒科,召开动员会、推进会和开展业务培训,组织、指导所属司法所开展工作。街镇司法所牵头组建社区戒毒社区康复工作小组,会同辖区公安、卫生、民政、人保等职能部门及社会组织和力量,具体组织实施社区戒毒社区康复任务。
2. 制定工作方案,划定工作职责。制定《关于开展社区戒毒社区康复试点工作的实施方案》,明确试点工作要点、重点科目以及任务分解,为试点工作提供全程指导。根据《上海市社区戒毒社区康复工作职责划分办法》形成试点区司法局、街镇司法所、司法戒毒民警职能职责清单,按照职责履行方式,分为组织实施、协调联动、参与配合等三类;按照履职内容环节,涵盖人员界定与执行期限、前置衔接与交接执行、日常管理、教育矫治、就业扶持与救助服务、期满解除与戒断认定、执法支撑与工作保障等七大方面。
3. 全面调研指导,调适递进目标。通过多方联合开展调研督导,设定递进目标,分解试点任务,设置“三五”任务体系:即在初步开展阶段,做到熟知职能职责、掌握基本数据、部门有效对接、人员无缝衔接、协调保障事宜;在深入推进阶段,主要开展专题调研、组织评先活动、全面履行职责、修订工作文书、组织实效评估;在筹备全面铺开阶段,重点总结试点经验,完善职能职责,做好建章立制,强化理论研究,筹备全市铺开。
(二)建立制度规范,强化部门协作
1. 建立分类协调机制。对戒毒人员的管理服务中,需要与公安机关对接人员管控、脱失查找等环节;与民政部门衔接低保申请、困难救助等帮扶工作;与卫生计生部门对接健康体检、转诊治疗等工作;与人保部门衔接职业培训和就业扶持等工作。司法行政部门针对社区戒毒社区康复工作要求和需求建立分类协调机制,加强与有关部门对接,形成充分履职、整体联动的工作格局,破解“大包大揽”、“独木难支”的工作窘境。
2. 丰富日常管理手段。在对有违反社区戒毒社区康复协议等行为填报“执行情况抄告单”的基础上,对属于拒绝接受社区戒毒社区康复、有复吸毒嫌疑或严重违反社区戒毒社区康复协议等情形的,创设《强制隔离戒毒建议书》,送交执行地派出所查证处置。截止2014年9月底,司法戒毒民警共向当地公安派出所抄告情况428条,开具《强制隔离戒毒建议书》27份,其中,公安机关反馈11份,决定强制隔离戒毒2人,刑事拘留1人。
3. 规范执法工作流程。指导试点区司法局编制社区戒毒社区康复人员接收及签订协议、执行情况抄告、执行期满解除及认定戒断办理等流程图,逐步规范执法工作流程。编印《社区戒毒社区康复工作日志》,规范司法戒毒民警日常工作记载,确保各项工作开展有计划、实施有记录,各项数据真实、准确、清晰。加强社区戒毒社区康复法律文书统一管理、有序流转,落实审核备案制度。
(三)搭建平台载体,管理服务并重
1. 设立签约宣告室。目前,试点区大部分街镇已设立宣告室,制定协议签订主持词和宣传手册,规范社区戒毒社区康复工作小组成员履行签约宣告职责。其中,奉贤区签约宣告做到“两固定、四规范”:场所固定、部门固定;教育规范、警容规范、流程规范、宣告规范的要求。截至2014年9月底共组织社区戒毒社区康复人员签约达1388人次,拒签人数为68人,签约率达95.3%。
2. 建设各类康复指导功能室。戒毒康复功能室等设备设施是戒毒康复的基础工程。奉贤区建立区镇两级戒毒康复中心和团体康复基地;浦东各街镇先后成立教育谈心室和心理咨询室,为社区戒毒社区康复人员疏导情绪、劝诫教育、心理介入干预提供专门平台;长宁华阳街道以社区卫生服务中心为平台,整合医疗资源,对社区戒毒社区康复人员身体康复实施综合干预。
3. 多渠道发掘就业扶持空间。四个试点区充分发掘和利用政府、社会、企业等多方资源,发挥过渡性就业基地功能,动员爱心企业参与支持社区戒毒社区康复工作,组织专场招聘会,加大就业扶持力度。对有就业意愿和就业能力的社区戒毒社区康复人员,与劳动保障部门协调进行就业指导和就业技能培训。截止2014年9月底,共协调帮助安置就业186人次。
4. 针对性开展救助服务。社区戒毒社区康复人员面临着住房、工作、低保等诸多实际问题,救助服务是戒毒康复体系的重要环节。试点区各街镇司法所积极牵头,协调公安派出所、劳动保障事务所、社会事务救助所和街道房管所,发挥“大联动”平台作用,围绕低保、就医、就业、就学等民生保障,有针对性落实临时救助、最低生活保障、廉租房申请、助学帮困、医疗补助等救助服务。截止2014年9月底,共协调帮扶救助社区戒毒社区康复人员713人次。
(四)聚焦所社衔接,推动戒毒一体
1. 建立强制隔离戒毒所与区司法局所社衔接机制。在市戒毒管理局组织协调下,各强制隔离戒毒所与试点区司法局建立所社衔接机制,以由内向外、由外向内、内外互联的形式开展戒毒工作业务对接。在所社衔接机制下,出所领回、提前介入、入所帮教等工作日渐规范、高效,有效实现戒毒措施持续联动、人员信息无缝交接。截止2014年9月底,司法戒毒民警共参与325名强制隔离戒毒人员执行期满解除领回工作,组织或协调多方提前介入和入所帮教活动33次。
2. 以信息化为突破口打造所社信息交互共享平台。利用司法行政部门现有政务外网渠道,新增端口,对接“全国吸毒人员动态管控系统”和“上海市吸毒人员信息社会化动态管控系统”,在确保安全、高效的同时,实现有关部门数据资源共享、所社信息互联互通。同步规划包括公共信息管理、对象管理、办公自动化、信息交换与共享、戒毒民警管理和心理咨询等六大功能模块的“社区戒毒社区康复工作管理系统”,落实基础信息平台建设。
(五)落实警力配置,加强队伍建设
1. 优化警力配置。四个试点区下辖69个街道、乡镇司法所,市戒毒管理局按照1:1的比例配置警力,一街镇一民警,派驻69名司法戒毒民警下沉街镇工作一线。派驻的司法戒毒民警专职专司,充实基层戒毒管理工作力量。在提供专职工作人员人力保障的同时,试点区司法局统筹安排司法戒毒民警办公地点,配备基本办公设施,创造良好办公条件,落实生活、交通等各项保障。
2. 推行联管联建。针对派驻民警点多、面广、管用分离的特点,在市戒毒管理局、区县司法局、强制隔离戒毒所三个层面分层分级完善选派民警队伍联管责任体系,加强党团建设,确保队伍管理有机衔接、科学有序。依据《上海市戒毒管理局民警考核实施办法》,细化《社区戒毒社区康复派驻民警考核评分标准》,建立月度工作例会制度,以区县司法局考评意见为基本依据开展考核评价工作,并建立选派单位定期联系回访制度。
(六)用好社会力量,助推政社互动
1. 运用好禁毒社工力量。早在2003年底,上海市率先将专职禁毒社会工作者引入社区禁吸戒毒工作,为社区戒毒(康复)人员提供心理辅导、技能培训等社会支持服务。[1]目前,四个试点区有自强社会服务总社、中致社区服务社、思齐社会工作服务中心三支不同模式的专职禁毒社工力量。试点工作在不涉及禁毒社会工作组织管理体制调整的情况下,司法戒毒民警与禁毒社工密切合作,获得了支持、协助和帮助,共同为各类戒毒康复人员服务。
2. 调动起社会志愿力量。全方位、多层次、立体化的社会支持系统对戒毒人员戒毒康复、融入社会起到重要的促进作用。试点工作充分吸纳和充实社会志愿力量,动员和调动各类企事业单位、学校、社会工作组织、爱心帮教组织、基金会等参与、支持戒毒工作,开展帮扶救助、戒毒宣传、毒品预防宣传等志愿服务,形成政府履职与社会支持的良好互动。
(七)注重经验积累,探索工作模式
1. 项目化方式推进,谋求局部突破。试点中,围绕所内外信息衔接、区内人户分离社区戒毒社区康复人员的管控与离沪请销假制度、提前介入与入所帮教、派驻社区司法戒毒民警队伍建设以及社区戒毒社区康复自有模式项目等重点难点环节,采取项目化方式推进,设定牵头单位、实施单位和协助单位,明确目标定位、程序形式、实体规范。其目的在于形成可复制可推广的成熟模式,以期为辐射其他区县提供借鉴。
2. 加强经验交流,深化理论研究。为避免“孤岛式”、“盆景式”工作方式,市戒毒管理局定期编发工作动态、简报,总结交流经验;针对新情况、新问题,协同市司法局、市禁毒办研究对策,上下联动、多方协同、整体深入推进试点工作。同时组织社会媒体和互联网,如中央电视台、浦东新区禁毒在线等,宣传报道试点工作。
二、社区戒毒社区康复试点工作主要成效
(一)社区戒毒社区康复工作三级管理架构基本形成
试点工作的目标之一在于改革创新社区戒毒社区康复工作体制机制。体制创新上,建立市、区(县)、乡(镇)街道三级管理体制,即市戒毒管理局负责组织、协调、指导、支持;区(县)司法局负责组织实施、检查督促工作的开展;乡(镇)街道司法所具体实施社区戒毒社区康复各项工作,由派驻司法戒毒民警履行职责。
在工作机制方面,运行市戒毒局、区(县)司法局、乡(镇)街道司法所纵向分工,公安、卫生、民政、人保等部门横向协作,以街镇司法所为工作平台的运作机制,努力做到纵横交叉、依托平台、执行到点、无缝衔接。
(二)派驻司法戒毒民警增人增效目标基本实现
司法戒毒民警熟稔戒毒工作,有着丰富的戒毒工作经验,拥有心理咨询师、教师、营养师、医疗护理师、康复指导师等专业技术,能将戒毒康复工作的理念、方法、经验播撒到社会、社区、家庭。
日常工作中,司法戒毒民警专职专司,牵头建立社区戒毒社区康复工作小组,积极协调有关成员单位和调动社会力量,协同公安机关着力抓牢送交执行、告知指派、自行报到、抄告以及出具《强制隔离戒毒建议书》等环节,做到人员底数清楚、动态管控到位、执法有力有效;协同有关部门落实社区戒毒社区康复工作措施,充分调动禁毒社工力量,做到管理平台有落地、帮教水平有提高、服务内容有拓展。
(三)司法行政部门职能优势得到有效发挥
在市司法局的统领下,司法行政部门通过职能延伸,全面承担强制隔离戒毒、戒毒康复、社区戒毒、社区康复工作职能,由戒毒局(所)与区县、街镇司法局(所)在司法行政条线内相互协调、沟通,链接起戒毒场所与社区工作端,进一步增强戒毒工作系统性。
以强制隔离戒毒、戒毒康复、社区戒毒、社区康复工作责任区划分管理网格,通过所区对应、人岗匹配,形成一场所多区县、一街镇一民警、专职力量一人一格、专业力量多人一格、志愿力量一人多格的精细履职的网格化体系,深度融入加强和创新社会治理,发挥司法行政戒毒工作网格化优势。
(四)戒毒工作一体化建设得到有力推进
社区戒毒、强制隔离戒毒、戒毒康复、社区康复等四种戒毒措施相互关联、相互影响,优化戒毒管理流程是影响戒毒成效的决定性因素。以检验戒毒成效为标准,社区戒毒是强制隔离戒毒的管理源头和前置环节,社区康复是强制隔离戒毒的成效验证和后续巩固,强制隔离戒毒是戒毒成效的强制保障,戒毒康复是戒毒成效的铆合纽扣。
通过社区戒毒社区康复工作的开展,提前介入和后续照管等戒毒工作一体化工作机制得以落地,实现社区戒毒、强制隔离戒毒、戒毒康复、社区康复戒毒措施的无缝衔接,形成完整戒毒工作链条。在全面落实司法行政戒毒工作任务的大视角下,通过做新社区戒毒社区康复、做强强制隔离戒毒、做优戒毒康复工作,前延后伸拓展戒毒工作触角,整体优化戒毒工作“四位一体”格局,推动上海戒毒工作成效呈螺旋式上升。
三、制约社区戒毒社区康复工作的主要问题
上海加强社区戒毒社区康复试点工作是一项全新的实验,一些制度尚属草创阶段,某些工作措施不够成熟,有些实际问题未能显现,在法律支撑、保障体系、运行机制等方面都存在着一些问题。
(一)司法行政戒毒管理职能职责有待明晰界定
《禁毒法》第4条、第5条和《戒毒条例》第2条对禁毒工作方针和工作机制、戒毒工作体制、工作原则和工作体系作出规定,但未明确要求设立戒毒工作专门机构。《禁毒法》第13条、第34条指出司法行政等部门应当对教育部门宣传教育予以协助,对社区戒毒工作提供指导和协助;《戒毒条例》第4条第三款明确规定“设区的市级以上地方人民政府司法行政部门负责管理司法行政部门的强制隔离戒毒场所、戒毒康复场所,对社区戒毒、社区康复工作提供指导和支持”,均未对“指导、支持、协助”职能职责具体内容作出明确界定。《关于贯彻执行〈戒毒条例〉实施办法》(沪公发[2011]380号)同样未对司法行政部门在社区戒毒社区康复工作中的职责作出规定。
(二)戒毒工作保障体系有待健全完善
根据市禁毒委下发的《关于加强本市社区戒毒社区康复工作的试点方案》的规定:“四个试点区的司法局增设戒毒科,负责组织、指导所属司法所实施社区戒毒社区康复工作”。目前,上海各区县司法局均设立社区矫正科(处),管理服务社区矫正人员9300余人。截止2013年底,市禁毒办公布我市登记入库吸毒人员为70479人,其中,社区戒毒社区康复工作管理服务对象达1万余人,同时在实际工作中还经常辐射到社会面5万余吸毒人员。当前,四个试点区司法局均已成立筹备组,但受限于戒毒科机构编制尚未解决,社区戒毒社区康复工作人员未能完全落实,工作经费预算难以编制申报。
此外,受限于司法行政强制隔离戒毒场所、经费、医护力量、医疗设备等限制,对患严重疾病的社区戒毒社区康复人员收戒难的问题较为突出,难以落实《禁毒法》第44条对于病残或患有传染病戒毒人员的收治规定。
(三)日常管理和帮扶救助工作瓶颈有待破解
目前,从试点工作情况来看,由于对社区戒毒社区康复工作重视度不高、定位不准、认识不足等现象的存在,加之制度规范建设不完善、工作界面不清晰、工作对接路径不明确等客观问题,导致工作机制运行效率偏低,在对脱失人员查找、人户分离对象、患病等重点人员管控等方面,在对社区戒毒社区康复人员健康检查、低保申请、临时性补助、就业扶持等帮扶救助服务中仍存在工作盲区和制约瓶颈。
(四)社区戒毒社区康复工作执法支撑有待强化
社区戒毒社区康复人员以协议管理的方式执行社区戒毒社区康复措施。《禁毒法》第48条规定“社区康复参照本法关于社区戒毒的规定实施”,未对社区戒毒与社区康复作严格区分。《戒毒条例》对“严重违反社区戒毒协议”作出界定,《关于贯彻执行〈戒毒条例〉实施办法》(沪公发[2011]380号)依据《禁毒法》规定:“严重违反社区戒毒协议,由县级以上公安机关作出强制隔离戒毒的决定”,在《补充规定》(沪公发[2012]279号)对“拒绝接受社区戒毒和社区康复、严重违反社区戒毒康复协议”作出类似前述规定,存在违反协议处置规定的刚性、缺乏必要的激励、约束机制的问题。
(五)禁毒社工力量使用模式上有待优化
试点之前,由区县、街镇禁毒办整合禁毒社工力量,从事社区戒毒社区康复帮扶救助工作,但碍于“执法者”、“协管员”、“服务员”等多重身份冲突的窘境,在多个工作环节存在障碍。[2]试点工作启动后,司法行政部门具体履行社区戒毒社区康复相关职能,直接与禁毒社工进行工作衔接。从试点工作情况来看,有的区禁毒社工组织和司法所合作的路径、机制、工作对接点尚不够完全清晰,导致司法所在具体履职过程中统筹社工专业力量,优化配置专业资源上不顺畅。
四、推进社区戒毒社区康复工作的对策建议
(一)健全法律和制度性规范
在遵循《禁毒法》等上位法的前提下,建议开展上海地方戒毒工作配套立法,建立规范性法规,完善地方性戒毒工作行政法规体系。明确在各级禁毒委员会的组织、协调、指导下,建立以司法行政部门为主导的戒毒工作专门机构,从组织机构、职能职责、人员配备、工作保障等方面予以立法规范,为司法行政部门戒毒管理职能职权的统一、明确有关职能部门职责等提供法制保障。
(二)完善工作制度规范
在市级顶层设计的统领下,确立社区戒毒社区康复基本制度、制定实施细则、完善配套措施,形成一套够用、管用、实用的制度规范,避免社区戒毒社区康复制度建设中超前、滞后、异化、错位、泛化、僵化等问题。[3]在制度规范的基础上,社区戒毒社区康复有关职能部门纠正主观认识偏差,理顺工作会商、措施对接机制,明确协同配合、无缝衔接的关系定位,强化跨前一步,共同落实管理服务措施,增强内部协作,形成“市戒毒管理局指导协助支持,区县司法局戒毒工作领导小组管理组织协调、司法所社区戒毒(康复)工作小组具体落实辖区相关工作”的格局,积极推进社区戒毒康复工作。
(三)加快戒毒康复基础设施建设
在地方党委和政府的统一领导下,因地制宜地加快完善社区戒毒康复基础设施建设,丰富社区戒毒社区康复工作载体平台建设,提高管理服务水平。尝试打造分类评估和综合干预平台,关注社区戒毒社区康复人员现实表现、生存状态、主观态度,加大心理咨询等专业技术力量建设力度,注重各项干预措施的连续性;借鉴国外和境外的经验,以创办社会企业、借助公益孵化器的力量谋求发展,携手社会共同打造社区戒毒社区康复人员过渡性就业基地,组织参加职业技能培训和指导,满足就业需求,体现社区戒毒社区康复工作的服务性;联手社会、政府相关部门,共同协作,打造个别帮扶平台,对有就学、就医以及其他合理需求的人员提供针对性服务,通过以点带面提高社区戒毒社区康复工作的实效性。
(四)加强社区戒毒康复人员服务和管理
树立社会服务的理念,社区戒毒(康复)工作小组要对戒毒康复人员在心理上给予援助,帮助矫正吸毒导致的各种心理行为问题,灌输希望,提高对毒品的抵御能力;在生活上给关心,积极帮助开展职业技能学习,提升就业能力,加强帮扶救助,为戒毒康复人员营造积极的戒治氛围;同时,强化管理,针对社区戒毒社区康复人员日常管控的难点问题,要通过完善戒毒工作规范性文件,强化社区戒毒社区康复协议的法律效力,制定必要可行的惩罚和激励措施,在日常管理中,对有拒绝接受社区戒毒和严重违反社区戒毒协议情形的人员加大惩处力度,形成威慑;对正常履行协议的人员进行必要的正面激励,形成强有力的执法支撑,确保戒毒康复成效。
(五)明晰优化禁毒社工力量运用
在总结、提炼、借鉴禁毒社工在禁毒戒毒工作中积极作用的同时,需要对各区县禁毒社工管理使用方式进行系统化梳理,对禁毒社工力量进行专业化运用,划分禁毒宣传、社区戒毒社区康复工作等专业方向,整合禁毒社工在社区戒毒社区康复工作中的人力资源,强化禁毒社工专业方式方法的运用,加强社区戒毒社区康复工作力量。
(六)确立常态化的培训保障机制
要以构建戒毒工作现代警务机制为导向,把握规范化、信息化、集约化特征,建立适应社区戒毒社区康复工作特点和需求的派驻民警队伍建设管理机制,完善派驻民警在非领导职务晋升、干部选拔、警衔晋升、评先评优等权益保障以及退出机制。强化戒毒民警教育培训,在加强思想政治建设、作风建设和反腐倡廉建设的同时,要加强专业能力建设,特别是社会工作和社区事务知识学习,建立分层次、多形式的培训体系,坚持日常培训和专题培训相结合,理论培训与业务培训相结合,岗前培训与在岗培训相结合,脱产或半脱产培训与在职培训相结合,提高专业执法水平实现戒毒民警队伍的专业化、规范化。
四个试点区在区位特征上涵盖市区、近郊、远郊,在经济社会发展程度上有高有低,在管理服务对象方面,共涉及4652名,在全市12003名管理服务对象中占比达38.8%,试点工作的经验为其他区县社区戒毒社区康复工作的推进提供了有益借鉴。[4]应在全面总结试点工作经验、深度提炼有效工作措施的基础上,融入、借鉴、吸收上海创新社会治理的成果,积极构建可复制可推广的社区戒毒社区康复工作模式。
* 上海市戒毒管理局副局长;
** 上海市戒毒管理局干部;
*** 上海市戒毒管理局干部;
**** 上海市戒毒管理局干部。
[1] 王清亮、刘志民:《上海市社区戒毒(康复)的效果及其成本—效益评价》,《中国药物依赖性杂志》2013年第2期。
[2] 参见陈海:《论社区矫正之“上海模式”》,《江西警察学院学报》2014年第2期。
[3] 参见刘建昌等:《社区戒毒与社区康复》,中国人民公安大学出版社2011年版,第161—163页。
[4] 数据来源于2014年10月17日“上海市吸毒人员信息社会化动态管控系统”。

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