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提升政府公信力的关键对策研究

[编辑]:祝跃光* [发布时间]:2017-6-27 11:25:45

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政府公信力是社会诚信的基石,是信用体系最后的保障。然而近年来,我国政府特别是地方政府的公信力呈现下降的趋势,这是整个社会公信力下降的集中反映,不仅严重损坏了政府的权威与形象,而且削弱了政府的执政能力,还影响了社会的和谐稳定。对此,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。可以说,提升政府公信力已经成为执政党和政府亟需破解的一道综合性、系统性问题。
一、理论探索:政府公信力的应有之义
(一)政府公信力的界定
1. 研究综述。政府公信力涉及开展行政活动的政府和对政府行政活动给予评判的社会公众。根据两者关系的不同理解,目前,对政府公信力涵义的研究基本分为两大类:
第一类是将公众作为主体、政府作为客体,包括两种主要观点:一种观点认为政府公信力是公众对政府行为的一种评价或认可,评价的对象主要包括政府信誉和形象。另一种观点认为政府公信力是公众对政府的信任程度。第二类是将政府作为主体、公众作为客体,也包含两种主要观点。一种认为政府公信力是政府赢得公众信任的一种能力和程度。另一种观点认为政府公信力是政府拥有的一种权威性资源。这种观点认为公信力是在长期的实践中形成的一种无形的权威性资源,它的载体是非人格化的、具有公共性特点的公共机构。政府公信力就是政府作为公共机构在长期行政实践中获得的权威性资源。
2. 涵义界定。由于政府公信力具有政府和公众这两个关系体,将这两个关系体简单地划分为主体与客体的关系都难以阐明政府公信力的全貌。政府公信力是政府和公众这两个关系体因互动而产生的关系,从本质上讲,政府作为从社会中分化出来的产物,它所反映的是一种权力委托与利益互动关系,支撑这种关系的因素包括政府信用与政府信任。为此,政府公信力是政府信用与政府信任的总和,是政府行为获得公众信任的能力与公众对政府行为信赖程度的互动关系体和有机结合体。
(二)政府公信力的影响因素
目前,影响政府公信力的因素的研究主要有下列三种观点:
1. 十因素论。薄贵利认为有十种因素影响政府公信力,即人道、民主、法治、科学、廉洁、服务、效能、改革、创新。[1]
2. 五指标论。舒小庆提出了政府公信力的五项指标,即政府行为的法治化程度、政府政策的规范程度、政府民主化程度、政府官员的道德感与廉洁程度、政府工作的公开度。[2]
3. 四要素论。唐铁汉提出四项要素影响政府公信力,即政府诚信程度、政府服务程度、政府依法行政程度、政府民主化程度。[3]
(三)提升政府公信力的意义
1. 提升政府公信力,有助于强化政府的政治合法性。政府的合法性主要取决于政府产生的合法性和存在的合法性。对于政府产生的合法性,“人民主权”的宪政原则是政府诚信的法理依据,政府及其公务人员在行使公权力时做到诚实守信、尊宪守法、践行承诺,才能实现人民组建政府的目的。对于政府存在的合法性,政府公信力实质上是公众对政府履行公共职责情况的评价,也是对政府合法性的检验,信用政府能够增强群众的社会信任感和归属感,增强政府存在的合法性。
2. 提升政府公信力,有助于社会主义市场经济的高效运行。社会主义市场经济的发展有赖于政府维护市场规则和秩序、弥补市场的缺陷和不足。一方面,政府作为市场秩序的维护者和社会信用的引导者,对规范和引导全体社会成员遵守市场规则,建立普遍信任有重要作用。另一方面,政府的诚信行为可以为市场提供“有形”调节和统一的评判标准,平衡社会主体间的利益冲突,促进市场经济健康发展。
3. 提升政府公信力,有助于先进文化建设。政府在建设先进文化中发挥着重要的作用,政府诚信一方面可以使公共管理者慎言敏行,言出必行,使制度有信,法规有信,做到取信于民,形成良好的行政诚信文化;另一方面对建设社会诚信文化也起着主导作用。
4. 提升政府公信力,有助于社会的和谐、稳定和发展。政府公信力作为一种主观自愿机制,同公共权力的强制机制一起维持社会的稳定和秩序。它可以通过信任的简化程序在政府与公众之间架起一座桥梁,在复杂的风险社会中维持政府与公众关系的持续性,构成整个社会稳定的中枢。一旦政府失信,社会成员就会普遍放弃通过国家公权力来维护自身的权利,转向使用私权力寻求自我保护,社会的不稳定因素就会增多。
二、现状分析:政府公信力的实然之痛
(一)政府公信力下降现状概述
从总体上看,我国自党的十一届三中全会以来,在提升政府公信力方面开展了很多工作,取得了一定成效。然而在社会转型的过程中,各级地方政府因为职能转变缓慢、执行能力落后等原因都不同程度地存在着公信力缺失的现象,产生了诸多负面影响。
1. 政策公信力弱化。这是指公众对公共政策的制定、价值取向、责任机制信任程度降低的现象。其主要表现一是政策决策不规范。二是公共政策缺乏连续性和稳定性。三是政策执行有偏差。
2. 行为公信力弱化。这主要是由于政府行为不规范或不负责任而形成的。行为导致政府公信力弱化主要表现在以下几个方面:一是政府行为缺位。二是政府行为越位。三是政府行为错位。四是官员行为腐化。
3. 执法公信力弱化。执法公信力的弱化,是政府公信力弱化的集中体现和突出表现,一是执法理念发生偏差。一些执法者身上还存在着“高人一等”的思想,在执法时往往摆出高高在上的姿态,采取的手段往往简单粗暴,难以让执法相对人接受。二是执法目的存在错误。在实践中,少数部门通过行政执法追求和实现不正当、不合法的部门利益,导致执法出现偏差,影响执法公信力。三是执法方式过于简单。不应当停留在简单的处罚、收费等形式上,而要不断研究“劝、说、引、商、帮”等柔性执法方式。相对于执法者的粗暴,弱势的被执法者更容易引发公众的同情,从而质疑执法行为,影响执法公信力。四是执法对象上的选择性。一些执法者对相同的违法行为采取了选择性执法,被执法者及公众产生执法不公的认识。
4. 资信公信力弱化。这是指公众对政府渠道传播的资信信任程度下降。政府资信不透明,不仅对于上级掌握正确信息以进行正确决策不利,而且对于社会公众及时掌握和应对风险也不利,使得公众对官方信息持怀疑态度,造成政府工作的被动。
5. 绩效公信力弱化。这是指政府绩效追求的价值取向背离公众利益,以及这种绩效本身的真实性受到公众怀疑所导致的政府公信力下降。如一些地方以简单的经济增长数字作为官员业绩考核的主要参数,导致一些官员片面追求经济增长的短期绩效,行为取向唯经济指标是从,为了在经济绩效的竞争中脱颖而出,一些官员在行政过程中重汲取轻服务,甚至置百姓生活实际于不顾,乱集资、乱摊派、乱罚款,使公众与地方政府之间的对立情绪不断加剧。
(二)政府公信力下降原因分析
时代因素。目前,整个世界包括西方都处在一个“信任赤字”和“不信任政府的时代”。乔治·弗雷德里克森指出,工业化和科技的发展在促进社会进步的同时,也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题,政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境,导致了政府不可治理性的增加,客观上引发了政府的信任危机。[4]政府公信力在很大程度上取决于政府管理理念、管理模式、管理行为和管理效率的状况。管理理念缺乏民本意识、信用意识、责任意识、服务意识会严重影响政府的形象和信誉;管理模式方面,行政管制模式仍然较多地存在于其不应该存在的领域,严重影响政府职能的正常发挥,其往往以损害公共权威为代价,降低了公众对政府的信任;管理行为中存在的政府职能定位不合理、政府政绩异化、行政信息不公开、行政绩效评估失效、危机管理能力较差等问题削弱了政府的执行力和权威性,影响了行政效率,并最终侵蚀了政府的信任基础。
三、对策考量:政府公信力的提升之路
提升政府公信力是一项全局性、长期性的工作。政府公信力具有脆弱性、关联性、互动性,由于政府公信力具有政府和社会公众两个主体,可分成政府努力和公众接受两个环节,因此,即便是政府采取多项措施,其努力未必与公众的正面评价成正比例关系,还存在着公众接受与认同的因素。
(一)在管理理念上,实现从传统政府理念到现代政府理念的转变
一是政府权力必须有限。必须进一步转变政府职能,解决好政府管理中的错位、越位和缺位问题,变无限政府为有限政府,放权于基层,还权于社会和企业,弱化微观管理权力,强化宏观管理与服务。二是政府运作必须透明。除国家秘密和个人隐私不能公开外,凡与社会公众权益相关的信息应及时地向社会公开。政府突出行政的公开公正,提高政策透明度,保证政府信息渠道的畅通,促进政府管理民主化、科学化和制度化,增强政府公信力。三是政府责任必须明确。承担责任是政府的第一要义,也是服务于民取信于民的基本要求,为此,要完善政府官员的政绩考核机制,建立失信追究和赔偿制度。四是政府行政必须依法。对政府行为的约束而言,关键是行政程序的法典化,给政府立规,给公民的权利提供基本保障,这是政府公信力的根本所在。五是政府服务必须到位。政府只有将公民、公民权和公共利益作为政府的首要目标,把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面,才能够有效地应对各类突发性公共事件,维护人民生命安全,促进人的全面发展。六是政府利益必须中立。政府本身不应成为一个逐利者,政府官员不应成为一个牟利者,政府应当成为各种社会利益的调节者和均衡者。如果政府谋取私利,与民夺利,就会背离政府设置的初衷,降低公众对政府的信任。
(二)在管理模式上,实现从行政管制模式到公共治理模式的转变
1. 多元治理主体。公共治理将以往一元的政府管制变成了多元的社会治理。虽然政府在整个社会中充当非常重要的角色,但是,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。第三部门组织和私营机构与政府一起承担着公共事务和公共物品提供的责任,这些组织权力也将得到社会和公民的认可。这一变革的内在行动逻辑,对于公民参与政治事务,具有很大的推动作用,也能够增强公民对政府的参与感和认同感。
2. 坚持市场导向。公共治理注重用市场机制来改造政府或用企业家精神来重塑政府,在公共物品和服务的提供上采用市场的方法,并在公共组织中确立节约成本和提高效率的机制。公共治理认为政府应当是以市场为前提的功能补偿性行政,政府是对市场功能缺陷的替补。公共治理视野下的政府,不会对市场进行无端干预,从而保证了市场正常条件下的平等和契约,也就保证了公民自由实现自身经济利益的合法权益,最终增强政府的公正、中立的形象。
3. 力促社会成长。公共治理要求政府放松对社会的过度管制,逐步授权给社区、公民,大力发展公民自治组织,不断增强公民的参与意识,让他们承担一些政府做不到、不宜做的事情。公共治理中政府——市场——社会三维关系的组合,其实就是寻求不同以往、更为有效的实现共同利益道路的努力。公民社会的发展,增加了公民表达自身诉求的渠道,为政府与公民的互动建造了一个很好的“桥梁”,有利于政府与公民的相互了解和支持。
(三)从管理机制上,实现从有限管理手段到有效管理机制的突破
1. 围绕科学与民主,健全行政决策机制。要改革和完善行政决策机制,努力提高决策的科学化、民主化水平。要规范决策程序,健全决策制度,优化决策环境,强化决策责任。各级政府及其部门制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项,都必须依据法律、法规和国家政策措施的要求和规定的权限、程序进行决策。要拓宽人民群众参与决策的渠道,调动各方面的积极性,全面推广重大决策事项公示和听证制度,制定重要经济社会决策事项公示办法,对事关全局的经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项,必须广泛征求社会各界意见。要强化行政决策责任制,对因违反决策程序和决策失误给国家和群众利益造成重大损失的,必须追究部门主要领导和当事人的责任。
2. 注重改革与创新,完善行政执行机制。在行政机制上,政府应当具有改革与创新的勇气,具备改革与创新的智慧,找到改革与创新的方法。
(1)全面履职,加强公共服务。政府要努力提供充足优质的公共产品与公共服务,不断满足人民群众日益增长的物质需要与公共服务需求。要在加强经济调节、市场监管的同时,更加注重公共设施建设,健全公共服务系统,不断加大对社会公共领域的财政投入;要加快建立和完善社会保险体系、城乡居民最低生活保障制度、被征地农民基本生活保障制度、以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度、公共卫生体系建设等等。政府对社会的承诺要适度,不能开“空头支票”,要切切实实为民众谋利。
(2)依法行政,促进行为规范。政府讲不讲诚信,有没有公信力,一条重要标准就是看政府能不能严格执法,依法办事。各级政府及部门必须带头维护宪法和法律的权威,严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。要围绕建设法治政府的目标,全面实施依法行政纲要,继续加强行政立法,努力健全行政责任体系,强化政府法律责任机制。要按照《行政许可法》的规定,进一步清理、取消妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的审批事项,继续推进审批方式改革,减少审批环节,提高审批效率。要切实加强和改进行政执法,做到严格执法、公正执法和文明执法,加大行政综合执法改革力度,加快推进相对集中行政处罚权的改革工作,切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿和多重多头执法的问题。
(3)提高能力,加强危机管理。积极完善以政府为主导的公共危机管理机制,提高政府危机管理效率,增强政府危机管理透明度,是提升政府公信力的战略途径。包括建立政府危机预警制度。公共危机预警机制是一种“事前防范行为”,它以最小的社会成本解决重大公共危机事件,它可以提高政府执政能力,提高政府公信力。政府要从两方面做好政府危机预警管理工作:即培养危机意识和强化预警管理;建立危机管理机制。应建立一个功能强大的中枢指挥系统,在国家面临重大危机的威胁时,危机中枢指挥系统将全面负责整个危机预警、应急、救治工作,它不仅是政府应对危机战略的制定者,同时也是危机预警的核心决策者和指挥者。
3. 紧扣效能与人道,健全绩效考核机制。建立科学的地方政府绩效评价体系已成为提高地方政府公信力的当务之急。政府绩效评价体系具有多方面的功能,如评价功能、导向功能、激励功能等。随着市场经济体制的日臻完善,地方政府的绩效高低己成为检验一个地方、一个区域核心竞争力强弱的重要标志。与之相适应,构建科学完善的绩效评估体系,对政府的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评价,是我们面临的一个重大的理论和实践问题。因此,必须尽快建立健全一套科学的政府绩效评价体系。
有两项举措可以纳入建立科学的绩效评估体系的过程中,一是将政府公信力指标引入政府绩效考核。政府绩效考核作为一种以结果为导向的管理方法,是促进政府更好的履行职能的一种手段,同时也是政府自身建设的重要参考依据;二是可以设立政府管理质量奖,对行政管理质量优良的地方、部门进行表彰,引导地方政府树立正确的绩效观,推动科学发展观的事实,提升其公信力,从而促进我国经济和社会的可持续发展。
4. 凸显文明与服务,健全资信发布机制。文明是政府应当符合现代社会的服务理念,为此,要建立健全三项机制,即信息公开机制、民意表达机制、政府回应机制。一是建立健全政府信息公开机制,国务院《政府信息公开条例》已于2008年开始实施,各级政府要严格按照“以公开为原则、不公开为例外”的原则,全面公开政府信息,特别是平稳有序地重点公开公众关注度高的如财政预决算等政府信息,保证政府运行透明;二是建立健全民意表达机制,要改善信访制度等党和政府听取民意的渠道,拓宽公众反映意愿的方式,引导公众通过法律途径有序表达意愿;三是建立健全政府回应机制,对于公众的呼声与需求,政府应当迅速响应,积极作为,体现现代政府执政能力的快速高效,努力防止不作为情况的发生。
5. 把握廉洁与法治,落实行政问责机制。公生廉、廉生威,公正廉洁、依法行政是政府的重要准则。一方面要加强监督,我国现行的监督机制还存在不少的缺陷,尤其是现有的监督制约制度存在着它不能企及的特权领域。很多监督制度一旦涉及到政府特别是高级公务员就形同虚设,对于高级公务员,在理论上有监督,实际上却处于无制约状态,因此,除了应进一步完善法律监督,建立针对政策损害的行政诉讼制度外,立法、司法、行政机关、社会团体对行政权监督与制约的力度都还有待强化。第一,强化地方人大的政治监督和管理,以国家强制力为后盾对政府及其官员的失信行为加强约束和监督。第二,加强地方司法机关的监督和执行。第三,完善地方政府内部的自我监督。必须合理划分行政内部监督权限,明确各监督机构的职责,排除长官意志、政治解决等各种不利因素对监督的干扰,提高监督的效率。第四,重视社会舆论监督。社会舆论的监督,即通过报刊、电视、广播、互联网等大众宣传媒介对地方政府机关及其工作人员所进行的有效监督。
另一方面,要落实问责。完善行政过错责任追究制度,实行严格的行政过错责任追究制度,让行政问责制成为政府工作的制度基础,明确行政过错追究的责任层次,准确界定批准、审核、承办等行政管理中的各个环节相关人员所应承担的具体过错责任,确保责任落实到每一层次、每一职级、每一岗位。行政主体及其工作人员在行使行政行为时出现各种失误,违反决策程序和决策失误,给国家和群众利益造成重大损失的,必须切实追究部门主要领导和当事人的责任。
* 上海正策律师事务所主任,首席合伙人。
[1] 薄贵利:《十大因素影响政府公信力》,《人民日报》2008年l1月5日。
[2] 舒小庆:《政府公信力:价值、指标体系及实现途径——兼论我国诚信政府建设》,《南昌大学学报:人文社会科学版》2008年第6期。
[3] 唐铁汉:《提高政府公信力,建设信用政府》,《中国行政管理》2005年第3期。
[4] 乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,张成福译,中国人民大学出版社2003年版,第162页。

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