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在“医患纠纷人民调解法律保障”专题会上的点评发言

[编辑]:邹碧华* [发布时间]:2017-6-27 11:25:45

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编者按:
2014年10月10日,上海市高级人民法院副院长邹碧华因突发心脏病,在工作岗位上辞世,引发无尽哀思与追念。他生前一贯支持市法学会工作,积极参与学术活动,曾被市法学会评为第三届“上海市优秀中青年法学家”。11月19日下午,邹院长最后一次参加学会的学术活动——2014年法律实务专场暨“创新社会治理”系列研讨之五“医患纠纷人民调解法律保障”专题会,并担任点评专家(会议详细内容请参见本期“学术综述”)。现将他在会上的精彩点评整理成文予以刊登,以此纪念这位一生致力于推动司法改革,倡导法律职业共同体的法界精英。
 
我非常高兴参加今天的会议,主题发言精采,互动提问质量非常高,使我受益匪浅。我对这次会议有四点感受:第一,选题好。这个选题非常具有现实意义,医患纠纷已经成为一个社会问题,是我国在发展过程中的一个特殊现象。今天我们选择这个主题来研究人民调解,怎么发挥人民调解的作用来破解这个社会难题,尤其是在四中全会全面推进依法治国背景下来探讨这个主题,现实意义非常强。第二,定位高。由市社联、市法学会和市司法局三家市级机构联手举办这个会议,定位很高。市法学会林国平常务副会长、浦东新区陆鸣副区长以及市司法局陈春兰副局长亲自到会并致辞,也彰显了会议的重要性。第三,内容好。理论界和实务界围绕主题观点碰撞,思想交汇。针对医患纠纷人民调解过程中存在的问题,各位发言嘉宾都提出了自己的观点和建议。第四,视角全。政府主管部门、行业主管部门、医调办、医院、法院、检察院、保险经纪公司、院校等单位均有代表出席今天的会议,济济一堂,基本涵盖了医患纠纷人民调解涉及的所有部门,具有广泛性和代表性。
对于五位主题发言,我简单地点评一下。第一,我认为闵行区医调办刘琳青主任的发言最重要的价值是,点出了人民调解未来的发展方向——职业化。人民调解只有走向职业化,才能把我国的调解制度提升到新的高度。传统的人民调解组织虽然富有生命力,但只有真正走向职业化才可能获得新生。而市场化会加速职业化,对于这一点我深有体会。这个发言如果能够进一步挖掘如何实现人民调解职业化,会更有分量。
第二,我认为徐汇区医调办王鸿歌主任发言的聚焦点特别好。她聚焦于专家咨询,指出了现行医疗事故技术鉴定的局限性,指出了专家咨询五个方面的优势,也指出了主体程序和结论的问题。专家咨询制度在国外很多国家的作用非常大。我在长宁区法院当院长的时候,曾经有一个主任医生参与我们的调解。在他参与之前,单纯由法官做调解的,调结率大概在40%左右。他自己做调解时,调结率大概在20—30%之间,后来他跟法官一起做调解,调结率就达到了95%。所以王主任的发言体现了专家咨询制度的优势和特点。
第三,市高院吴薇庭长的发言对人民调解协议书的司法确认提出了一些观点,并从三个方面提出了完善的建议,我认为,她的建议对人民调解的司法确认制度有非常重要的促进作用。这正是因为她在司法实务部门有非常好的经验和体会。
第四,中山医院杨震副处长从医院实务的角度出发,生动地提出了医院所面临的一些难题。同时,他也提出了医院可以从投诉管理、心理干预等主观方面作出努力,特别是他提出的一些创新想法,我非常认可。
第五,浦东新区医调办沈东副调研员的发言,首先全面介绍了浦东新区医患纠纷人民调解的改革和创新做法,尤其是提出了将现代法治理念和规范运用于调解。沈冬的发言还提到了他们在实践中的四个创新点,例如等级制度、直接报酬、定期考核制度、新媒体的运用等,都非常有价值。因为这些创新做法在经常看到的人民调解的文章中不多见,所以如果坚持做下去,一定会有非常好的效果。
听完五位专家的发言,我也有很深的感悟。首先,在讲到职业化的时候,我们可以再从成本和效益的可视化进行对比,例如展示有职业化和没有实现职业化的对比数据,可以更加说明问题,可能更有价值。第二,对于专家咨询,我觉得这个发言中没有讨论专家咨询和鉴定意见之间的关系。要是对这个问题进行讨论,可能就比较全面。第三,吴薇庭长的发言提出了一些完善的想法和当前存在的问题,但问题多提了一些。因为从高级法院的角度来讲,应当更多地提供一些解决具体问题的方案,给人民调解组织,给司法局以支持。第四,杨震处长的发言有一点不足,就是没有对实践当中的不足进行类型化分析。对一些心理干预的做法没有做具体阐释,依法通过向卫生计生部门申请处理或者向人民法院提起诉讼等其他法律途径解决纠纷”。这一提示性规定,对于医患双方充分行使救济权利有积极意义。但是,如何更好地发挥行政处理、行政调解和民事诉讼等的作用,仍需要研究。对此,我们建议,进一步推进医疗机构的管办分离,使卫生行政部门定位于纯粹的行业监管部门,提高其在行政处理和行政调解时的中立性。这对于提升行政处理和行政调解在医患纠纷处理方面的作用,将起到积极作用。同时,建议将人民调解与人民法院的诉前调解进行对接,尝试将涉及医患纠纷的诉前调解委托医患纠纷人民调解委员会来组织,在诉前调解不成功的情况下,依法进入法院的诉讼程序。
(二)建立医调委主动调解制度
《人民调解法》第17条规定,“当事人可以向人民调解委员会申请调解;人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的,不得调解”。从该规定来看,人民调解的启动方式有申请调解和主动调解两种。但是,现有的医患纠纷人民调解制度主要规范了申请调解,对主动调解缺乏相关规定。《办法》第24条第二款规定,“获悉医疗机构内正在发生重大医患纠纷的,医调委应当指派人民调解员开展现场疏导工作,并可以接受医患双方当事人的调解申请”。从该规定来看,医调委的主动作为只限于开展现场疏导工作,而不包括主动调解,这与《人民调解法》的规定是有区别的。为预防医患双方矛盾的激化,医调委主动进行调解既是必要的也是合理的。因此,我们建议医调委开展主动调解的探索,在总结经验的基础上,设计较为完善的医患纠纷主动调解制度。当然,主动调解仍要坚持当事人自愿原则,不得强迫当事人接受调解。
(三)进一步完善人民调解的程序规则
《人民调解法》关于调解的程序规定较为原则,《办法》在此基础上作了细化与完善。随着医患纠纷人民调解的不断发展与实践经验的丰富,下一步可以考虑对人民调解的程序规则作进一步完善。例如,关于调解期限,《办法》第26条规定,“医调委应当自医患双方当事人提出调解申请之日起的60日内调结。因特殊情况需要延长调解期限的,医调委和医患双方当事人可以约定延长调解期限;超过约定期限仍未达成调解协议的,视为调解不成”。《办法》关于约定延长调解期限的规定比较原则,对于可延长多少期限缺乏明确规定。为防止久调不决,建议根据已经办结的案件中延长调解期限的实际情况,对可以延长的最长期限作出规定。此外,建议对调解的中止制度作出规定。对于调解过程中需要启动鉴定程序的情形,明确规定中止调解,待鉴定结论出来后,再恢复调解程序。
(四)推行强制医疗责任保险
医疗责任保险可以降低医疗机构执业风险,同时,将医疗责任保险与人民调解相结合,可以使人民调解在医患纠纷处理中发挥更为明显的作用。鉴于《保险法》规定只有法律、行政法规才可以规定强制保险,因此,《办法》囿于立法权限,只是要求公立医疗机构参加医疗责任保险,对于非公立医疗机构则是鼓励其参加。虽然短期来看,医疗机构可能因为参加医疗责任保险需要支付保险费而增加运营成本,但从长远来看,其支付的保险费与潜在的医疗责任赔偿费用相比从经济角度而言是合算的。因此,全面推行医疗责任保险有其合理性,不可狭隘地理解为是增加医疗机构负担。虽然从理性的经济人的角度而言,医疗机构会以市场行为的方式对是否参加医疗责任保险作出反应,但是,由于其保险利益不仅仅涉及医疗机构本身,而且与患者密切相关,并进而影响到医患关系与医疗秩序,因此,推行强制医疗责任保险有其必要性。事实上,2007年全国“两会”期间,农工民主党中央就提出了《关于建立医疗风险分担制度,完善医疗事故处理机制的建议》,“建议借鉴交通事故的处理办法,推行强制医疗责任保险制度,设立医疗损害赔偿基金,建立医疗风险社会分担机制”。 
基于上述分析,我们建议,通过国家层面的立法对强制医疗责任保险作出规定,从而要求所有的医疗机构均参加医疗责任保险。在国家层面的立法出台前,建议在中国(上海)自由贸易试验区内先行试点,待形成可复制可推广的经验后,再由国家对强制医疗责任保险作出规定。
* 课题组长:朱宏传,上海市人民政府法制办社会法规处处长。成员:李幸祥,上海市人民政府法制办社会法规处干部;管丽娟,上海市人民政府法制办社会法规处副处长;张延新,上海市人民政府法制办社会法规处干部。

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